第一层意义涉及用，即应用。

与作为基本权利价值说源头的德国相比，我们其实更有理由以中道权利观诠释基本权利的价值内涵。参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019 年第8期，第71-72页。

基本权利价值辐射的全面性不等于全能性。国家为了正当化其干预，始终需有正当目的。[90] 对此，有学者持不同看法。更重要的是，中国宪法以社会主义为基本原则。如此一来，宪法就不只是规范国家权力的、狭义的国家根本法，而是成为包括国家与社会在内的整个共同体的根本法，成为公法和私法共同的根本法[58]。

[69] 余佳楠也主张，私法领域的合比例性审查的核心是利益权衡。宪法理论是宪法教义学的预设前提、证立根据及反思基础，也就是它的后设理论。如，将某种刑罚的设定权概括性授予下位法，即意味着下位法可以任意规定以某种刑罚为后果的犯罪的构成要件，或就该刑罚的幅度作任意规定。

而若出于中央集权性考虑，基本权利的限制仅由立法机关保留是不够的，还需要由中央立法机关保留。苏联作为联邦制国家却通过联盟法律完全垄断了行政拘留的处罚设定权，这与我国《行政处罚法》的立法模式十分类似，而与美国、德国等联邦制国家明显不同。[11]王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1310页。其二，宪法要求由法律规定调整的事项往往具有基本性特征，体现了法律保留的必要。

我国全国人大对经济特区所在地立法机关的授权就属于此类。综合纵向法律保留的范围和程度两个方面的考虑，具体保留规范的适用可进一步精确化。

而从域外实践看，不仅许多联邦制国家拥有州层面的刑事立法，部分单一制国家的地方立法机关亦可设定刑罚。[13]当然，在联邦制国家，纵向法律保留并非完全不能存在，如在美国，大多数州所采纳的狄龙规则认为，城市是地方政府的创造物，城市的权力来源于州。事实上，苏联作为一个联邦制国家，其集权程度大大超过了许多单一制国家。这也就意味着中央立法机关在罪刑法定原则之下将部分刑事立法权实质性地授予了地方自治团体。

该国宪法规定了包括罪刑法定、租税法定在内的诸多法律保留事项。[10]蔡宗珍：《法律保留思想及其发展的制度关联要素探微》，载《台大法学论丛》第39卷第3期（2010年），第12-13页。五、纵向法律保留下的立法权配置综合纵向法律保留的范围和程度两个方面的考虑，前述三大领域中的个别保留规范的适用可进一步精确化。该条第1款规定：矿藏……等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。

在横向保留中被重点防范的行政权力在运作模式上不体现法治国原则和民主原则，因此其行为需要接受法律保留原则的约束。第2款中没有强调自然资源的利用必须依照法律规定，因为自然资源利用制度和所有制度在性质上存在差异，前者属于行政管理秩序范畴，而后者主要涉及基本经济制度。

当然，地方性法规可以在中央立法机关的具体授权之下设立类似机构（如全国人大常委会授权在个别地区设立开发区管理机构），以回应经济发展实践的需要。从根源上说，领导者可以将自己的权力授予从属者，也可以决定自己保留全部或部分权力。

从理论上说，违反是解决初级规则与次级规则之间的冲突问题，而抵触是解决初级规则之间的冲突问题。对于保留范围内的权力，领导者仍然可以通过授权决定继续授予从属者。如，根据全国人大常委会的授权决定而制定的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区个人破产条例》等即起到了预先试验的作用，为未来全国性立法的制定积累了宝贵经验。法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。纵向保留中某事项具有重要性意味着该事项在全国范围内统一相比分散而言具有更大的价值。当然，概括和具体本身很难有十分明确的界分，在本文中，所有未具体到个别制度的授权均被认为是概括授权。

由法律规定属于集体所有的森林……除外。[20]参见韩大元、王贵松：《中国宪法文本中法律的涵义》，载《法学》2005年第2期，第45-47页。

第四，联邦制下部分不应属于联邦专属的事务在单一制下却必须被纳入法律保留的事项范围，尤其是关于国家机构的事项。前注(11)，王锴文，第1313页。

第58条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。除了基本权利限制的严格法律保留受到社会主义国家性质的影响以外，其他领域的立法权配置也体现着社会主义制度的中央集权色彩。

不同于机构和编制，职权具有对外部相对人的影响，并且职权配置也涉及不同组织之间的关系，因而此类规范有接受立法机关保留的必要。与此相关，在联邦制国家，央地权力争议需要通过中立第三方机构，比如法院来裁决。例如，《苏联和各加盟共和国行政违法行为立法纲要》（1980年）第12条第2款规定：本条第三至六项所列的行政处罚，只能由苏联和各加盟共和国的立法文件规定，而行政拘留，只能由苏联的立法文件规定。而纵向保留理论中的重要性则是从国家角度出发，避免地方侵夺中央的权力。

那么，在中央统一领导之下，中央立法机关应当保留哪些事务？显然，全部保留是不合适的，那会违反《宪法》有关保障地方主动性、积极性的要求。于是，在美国这类国家就不存在国会针对总统的法律保留制度。

由此，地方立法机关无权决定收什么税、收多少税的问题。我国近些年所出现的乱罚款、乱摊派现象也揭示出赋予地方独立财税权力的风险。

关于上述50项法律规定中的法律是否均应作狭义理解可能会有不同看法。如《江苏省开发区条例》第23条第1款规定：开发区管理机构作为所在地县级以上地方人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权限，提供投资服务。

赵宏：《限制的限制：德国基本权利限制模式的内在机理》，载《法学家》2011年第2期，第153页。不过，纵向法律保留制度在日本虽不严格，却也并非没有意义。在我国，与此直接对应的是《宪法》第3条第4款中关于中央统一领导的要求。一种理论认为，社会主义国家的权利来源是带有集体主义色彩的，社会和国家的存在是个人权利的前提，个人权利是主权者通过宪法和法律对共同体内部的各种资源进行分配的产物。

至此，本文通过对规范依据及其背后理据的梳理，已大致勾勒了我国纵向法律保留存在的范围。而与法制统一直接相关的规范是《宪法》第5条第2款所规定的社会主义法制统一原则。

此外，日本地方条例虽然可以规定刑罚，但法律授权的仅是轻刑事处罚，这也体现了中央立法对地方条例的限制，即国会的法律仍然保留了对重刑犯罪的处理权。[16]地方人大作为国家机关不能违反法律，而法律却可以规定国家机构相关事项（《宪法》第62条第3项）。

例如，罪刑法定、税收法定等原则被提出的主要目的即在于保护基本权利，避免公民的自由和财产受到国家权力的恣意干涉。即宪法创设的基本权利应当由宪法规定剥夺措施，法律创设的权利应当由法律规定剥夺措施，依此类推。

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